Reino, Império e Primeira República: o broto que será frondoso

Nossa história dos funcionários públicos no Brasil continua. Para ser mais preciso, é agora que ela começa. Na colônia tínhamos cargos administrativos, e o exercício deles certamente criou uma cultura política que ecoou no tempo. Mas foi a partir da vinda da família Real e, depois, da independência e criação do Império do Brasil que vamos ter nossa primeira estrutura administrativa mais coesa. E legitimamente brasileira.

 

Quer dizer, a fundação do país chamado Brasil data desse período. Anteriormente era apenas um território colonial português.

 

Acrescente-se a esse caldeirão o processo do racionalismo. Muito pode ser dito dele e suas variadas concretizações históricas. Fiquemos com alguns instrumentos que a cabeça usa para resolver problemas: o discernimento entre diferenças, a classificação, a organização, a idealização, a generalização e universalização, a impessoalidade, a comunicação, o reducionismo, a eficiência… Ou seja, maneiras para colocar ordem na casa.  São esses instrumentos que vão ser valorizados e utilizados cada vez mais pelas pessoas para moldar o funcionalismo público. E isso vai acontecer a partir de diversas fontes: os Iluminismos, as Revoluções Francesas, a Revolução nos Estados Unidos, dentre tantas outras. A separação entre os poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) proposta por Montesquieu vem para a Constituição do Império também está na mistura. Com o quarto poder, Moderador, para o Imperador.

 

Como chegamos a nos tornar a sociedade que hoje somos, cerebral e um tanto neurótica? A própria história do emprego público, veja só, pode nos fazer entrever a resposta. Mais uma vez convidamos vocês a deixarem de lado por um momento o julgamento dos mortos, e partir com a gente nesse panorama do passado.

 

A nova vida no Reino pede cargos públicos

Um marco importante na história dos funcionários públicos é assinalado em 1808. Nesse momento, com a mudança da sede do Império Português para a cidade do Rio de Janeiro, a estrutura administrativa da Coroa é recriada em solo brasileiro. Órgãos, cargos e novas funções administrativas são criadas para atender às necessidades. O Brasil não só se transformou em um Reino, como virou a sede do Império em uma tacada só. Algo inédito na história da colonização nas Américas.

 

ilustração do debret com família de um empregado público saindo de casa

Empregado público saindo de casa com a família. Debret, no seu livro Viagem pitoresca ao Brasil, nota que esse era o modo tradicional de sair de casa. Uma procissão na qual primeiro vinha o pai de família, depois a filha mais nova, depois a mais velha, então a esposa, a mulata que era dama de companhia, a negra ama de leite e por fim outros negros escravizados. Debret ainda registra uma mudança, dizendo que a moda francesa começou a alterar esse padrão, fazendo as pessoas saírem de braços dados (tanto o casal quanto as filhas), o que facilitava a conversa. BNDigital.

 

Datam dessa época a Casa da Pólvora, a Tipografia Régia (atual Imprensa Nacional), o Banco do Brasil, a Biblioteca Nacional, o Conselho da Fazenda, a Junta de Comércio, o Desembargo do Paço, a Academia da Marinha, de Artilharia e Fortificações, entre tantos. O impacto da criação dessa estrutura administrativa pode ter ficado circunscrito a áreas muito pequenas no imenso território, mais próxima ao litoral e centrada no Rio de Janeiro. Mas veja quantos órgãos do período sobreviveram até hoje.

 

E o tempo passa. Logo depois chega o momento da independência e novas ideias podem florescer. Ideias tais como a separação entre os poderes. Lembra que falamos da influência do racionalismo? Então, o processo continua, mas em cada momento racionalizar significa uma coisa diferente. As pessoas são outras, os interesses são outros, a racionalização é outra.

 

A racionalização do processo burocrático vai encontrando sua expressão no entendimento e no interesse dos envolvidos no próprio processo. O que isso significa? Três coisas. Primeiro, que os poderes estavam separados, ou seja, no Império do Brazil havia agora um Legislativo, um Judiciário, um Executivo, e – não podemos nos esquecer – um Moderador. Segundo, que junto a essa estrutura se atrela uma infinidade de cargos, formando uma administração um pouco mais próxima da burocracia de escritório que temos hoje. Terceiro, que muitas práticas continuaram firmes e fortes. Os cargos burocráticos (e não só eles) eram escolhidos segundo a lógica da formação de redes de favores, do interesse político próprio de grupos sociais e familiares. Como antes, nepotismo era o que havia. Tráfico de influência e favorecimento pessoal sobre uma função administrativa também. Essa era a expectativa do que as coisas deveriam ser, e, tal como no período colonial, as coisas não podiam – nem se pensava que deviam – ser diferentes.

 

gravura de um negro escravizado que acendia a iluminação pública

Preto da iluminação pública, de Joaquim Lopes de Barros, por volta de 1822. BNDigital.

 

Funcionários públicos escritores fantásticos e onde habitam

 

Assim, o que contamos não é novidade para ninguém. Trata-se do sistema de redes de favores e apadrinhamento que formaram os ineficientes cabides de emprego. Esse mesmo sistema possibilitou a ascensão e mobilidade social para pessoas talentosas e bem apadrinhadas. É o caso do mulato e servidor público Machado de Assis, que longe de constituir uma exceção, é um exemplo do modo de funcionamento da sociedade da época.

 

Acredita-se que o jovem Machado de Assis teria sido ajudante de tipógrafo na Tipografia Nacional, cujo diretor era o escritor Manuel Antônio de Almeida, autor de Memórias de um Sargento de Milícias. Machado de Assis chegou a alcançar um alto posto no Ministério da Agricultura. Detalhe: ele foi nomeado para um cargo em que já havia um decreto afirmando que preferencialmente “concursados” deviam assumir, o que não era o caso do escritor (com a ressalva, sempre ela, que não se trata do concurso como conhecemos hoje, não existem registros dessas seleções).

 

O livro “Machado de Assis e a Administração Pública Federal” (Editora Senado) conta essa história, ao narrar que, na época, já havia um decreto determinando que “a nomeação para o cargo de primeiro oficial era de livre escolha do ministro, estabelecendo, porém, que se devia dar prioridade aos funcionários ocupantes dos iniciais cargos administrativos de amanuense e praticante, cujas admissões só podiam se dar através de concurso público. Então, a nomeação de Machado de Assis para o cargo de primeiro oficial não podia ser considerada ilegal, mas certamente contrariava o espírito da lei que pretendia estabelecer um sistema interno de promoção e acesso funcional.”

 

Em sua obra, Machado de Assis descreve funcionários públicos e políticos de forma bastante irônica. Um exemplo é o conto “A Cartomante”: “Camilo entrou no funcionalismo, contra a vontade do pai, que queria vê-lo médico; mas o pai morreu, e Camilo preferiu não ser nada, até que a mãe lhe arranjou um emprego público”.

 

foto de machado de assis

Machado de Assis aos cinquenta e sete anos. BNDigital.

 

De toda sorte, havia uma burocracia qualificada, com formação superior e pertencente a uma elite intelectual. Esses ocupavam, sobretudo, as mais altas instâncias da administração. No início eram aqueles formados na Europa e que tinham experiência na estrutura administrativa do Império Português. Com o tempo foram criadas faculdades, cursos superiores e técnicos no Brasil para abastecer a necessidade de funcionários que tivessem uma instrução maior.

 

gravura de debret de desembargadores chegando em vestes ao palácio de justiça

Desembargadores chegando em trajes ao Palácio de Justiça, Debret. BNDigital.

Junto a esse processo de criar cursos e faculdades se desenrolavam mais dois outros processos. Um era o do aumento da burocracia e das funções do Estado, claro, e o outro era o lento processo de urbanização. Entre os três não se forma uma conexão direta. Contudo, tal conexão se faz perceber pois o aumento da prestação de serviço pelo governo se foca na área urbana. O que deixa a área rural por mais tempo sob a influência da lógica de poder das famílias com capacidade de mando. Mas essa é outra história.

 

O processo de agir segundo o que se entende por racional continua. E cada época dá o seu tom a isso. A Primeira República, após a queda do Imperador, ficou famosa por suas campanhas de higienização e vacinação forçada. Positivismo, cientificismo, evolucionismo, dentre tantos outros ismos, jogam a responsabilidade para o Estado (e para seu aparato burocrático) de aspectos da vida que antes não estavam no rol de seus interesses.

 

A era da Ordem e Progresso buscou policiar, disciplinar e vacinar a população urbana, que a essa altura era bem mais diversa e buliçosa politicamente. O trabalho da polícia aumenta, mas o funcionamento das repartições não se altera. O que permite escritores como Lima Barreto tratarem com ironia e crítica a ineficiência, o patrimonialismo e outros problemas da burocracia. Vejamos o narrador do seu livro Vida e Morte de M. J. Gonzaga de Sá falando de um barão que era diretor-geral em uma repartição:

 

Homem inteligente, mas vadio, nunca entendera daquilo nem de coisa alguma. Entrara como chefe de Seção e durante as horas de expediente o seu máximo trabalho era abrir e fechar a gaveta da sua secretária. Foi feito diretor e, logo que se repimpou no cargo, tratou de arranjar outra atividade. Em falta de qualquer mais útil aos interesses da pátria, o barão fazia a toda hora e a todo o instante a ponta no lápis. Era um gasto de lápis que nunca mais se acabava; mas o Brasil é rico e aprecia o serviço de seus filhos.

 

Essa é uma cena da qual ainda podemos rir, não? Pra não chorar…

 

foto de lima barreto

Lima Barreto. Foto provavelmente de 1917, Domínio Público.

 

A breve história dos funcionários públicos no Brasil não acaba aqui. No próximo texto, acompanhe o que a era Vargas significou para o funcionalismo público.

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